Политический штаб президента Токаева

Администрация президента Республики Казахстан (далее – АП) как главная опора для политического института президентства является стержневым элементом централизованной публичной власти. Формально деятельность АП направлена на рутинную поддержку деятельности главы государства, а потому она действует под его прямым руководством и покровительством. Фактически АП обладает почти неограниченными властными полномочиями, в том числе через кадровую политику и непосредственное влияние на иные органы государственной власти.

Особенностью многих постсоветских стран, включая Россию и Казахстан, является то, что президентская власть во многих отношениях стоит над разделением властей и реализует функцию «верховного арбитра». По сути, Администрация президента представляет собой единую властную систему контроля, уникальную совокупность функций, целей и задач, реализующихся всеми органами государственной власти и управления – для достижения стратегических целей руководства страной. При этом АП рассматривается экспертами как наименее изученный государственный орган «сверхвласти», который требует самого пристального исследования.

Общая информация

Администрация президента Республики Казахстан (РК) – государственный орган, учрежденный в соответствии с указом президента РК №2565 от 20 октября 1995 года. С того времени структура АП неоднократно реформировалась, причем последние изменения были внесены указом президента Токаева от 1 сентября 2023 года. Отметим, что штат АП формируется лично президентом, непосредственно ему подчиняется и подотчётен. По экспертным оценкам, общее число сотрудников Администрации президента Казахстана – около 450 человек, а годовой бюджет – примерно 250 млн. долларов. Сотрудники АП во многом определяют направления внешней и внутренней политики, контролируют исполнение поручений главы государства, подготавливают информацию для президента о положении дел в стране и за границей. «Миссией Администрации является качественное и своевременное информационно-аналитическое, правовое, протокольно-организационное, документационное и иное обеспечение деятельности президента», – так указывает официальный сайт президента Казахстана.

Основными задачами Администрации президента Казахстана являются:

1. Обеспечение реализации полномочий президента РК:

• в области внешней политики;
• в области социально-экономической и иных направлений внутренней политики;
• в области обороноспособности и безопасности государства;
• в области правовой политики, законности и правопорядка;
• в области кадровой политики;
• в отношении парламента РК;
• в отношении правительства РК и центральных исполнительных органов;
• в отношении Конституционного совета РК;
• в отношении судов и судей;
• в отношении Центральной избирательной комиссии РК;
• в отношении местных представительных и исполнительных органов, акимов областей, городов республиканского значения и столицы и в сфере региональной политики;
• в отношении государственных органов, ему непосредственно подчиненных и подотчетных.

2. Обеспечение деятельности государственного секретаря Республики Казахстан, Ассамблеи народа Казахстана и консультативно-совещательных органов при президенте.

3. Иные задачи, установленные законодательством Республики Казахстан и (или) определяемые президентом [1].

Место АП в системе власти

Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики. По своим полномочиям он образует, упраздняет и реорганизует государственные органы, непосредственно подчинённые и подотчётные президенту РК, а также назначает на должности и освобождает от должностей их руководителей.

В настоящий момент в Казахстане насчитывается два десятка структур, напрямую подчиненных и подотчетных президенту Токаеву:

1. Администрация президента.

2. Генеральная прокуратура.

3. Комитет национальной безопасности (КНБ).

4. Агентство по делам государственной службы.

5. Агентство по противодействию коррупции.

6. Агентство по защите и развитию конкуренции.

7. Агентство по регулированию и развитию финансового рынка.

8. Агентство по стратегическому планированию и реформам.

9. Агентство по финансовому мониторингу.

10. Антитеррористический центр РК.

11. Национальный банк РК.

12. Высший судебный совет.

13. Конституционный суд.

14. Пограничная служба КНБ.

15. Служба государственной охраны.

16. Высшая аудиторская палата.

17. Уполномоченный по правам человека.

18. Центральная избирательная комиссия.

19. Управление делами президента.

В этом перечне АП справедливо стоит на первом месте. Для обеспечения реализации полномочий президента в отношении государственных органов, ему непосредственно подчиненных и подотчетных, Администрация выполняет следующие функции:

1. Организует оценку эффективности деятельности этих государственных органов и обеспечивает ее проведение в установленном порядке.

2. Вносит предложения президенту о совершенствовании деятельности, об образовании, упразднении и реорганизации этих государственных органов.

3. Обеспечивает координацию и контроль деятельности этих государственных органов.

Как видим, Администрация играет важнейшую роль в политической и государственной жизни Казахстана. Поэтому неудивительно, что АП в ее современном виде, помимо задач по текущему обеспечению деятельности главы государства (в чем она совпадает с подобными институтами в других странах, скажем, в США или во Франции), представляет собой генеральный «политический штаб». Роль и значение Администрации в нынешней конструкции власти в Казахстане трудно переоценить, а потому стоит повнимательнее присмотреться к её деятельности.

Цели и задачи

Наиболее тесное взаимодействие и сильное влияние АП отмечается в сфере исполнительной власти, где до недавнего времени Администрация президента Казахстана фактически руководила деятельностью правительства. АП имеет полномочия воздействовать и на законодательный процесс, так как она дает рекомендации для президента относительно подписания или отклонения законопроектов. АП обладает огромными  возможностями влиять на кадровые назначения президентом лиц на государственные должности, включая проверку достоверности информации о доходах, имущественных обязательствах и отсутствии ограничений. Кроме того, специальная комиссия президента по кадровым назначениям рассматривает кандидатуры на должности судей, что делает судебную власть также косвенно зависимой от президентской. Наградная комиссия президента позволяет управлять карьерным ростом и продвижением не только государственных служащих, но и политических и общественных деятелей.

Вышеуказанное – лишь малая часть из того широкого спектра функций и полномочий, которые позволяют Администрации президента Казахстана влиять на многие аспекты жизни общества и государства. Как видим, АП выполняет множество разнообразных задач, связанных с осуществлением властных полномочий главы государства. Её функции охватывают различные области государственной власти, включая законодательную, исполнительную и судебную. Несмотря на специфическую обособленность института президенства как «верховного арбитра» и неотносимость его ни к одной из трёх ветвей власти, президент находится в постоянном взаимодействии с каждой из них и обладает значительной возможностью воздействия. Для реализации своих полномочий в областях законодательной, исполнительной и судебной власти, обороны и безопасности, внешней политики и международных отношений, а также взаимодействия с регионами страны, президент нуждается в поддержке мощного специального аппарата в формате АП.

Сегодня Администрация президента Республики Казахстан в режиме «нон-стоп» помогает главе государства в осуществлении его полномочий. Она выполняет ряд важнейших функций, включая контроль, организацию, аналитику и проверку исполнения принимаемых решений. Не вызывает сомнения, что АП имеет значительное и прямое влияние на принятие властных решений по самым разнообразным вопросам политической и государственной деятельности. Однако существуют различные экспертные подходы к оценке функционирования и влияния АП как особого органа государственной власти. Например, одни эксперты считают, что АП РК является независимой политической силой, которая хотя и действует под эгидой президентской власти, однако имеет свои собственные цели и полномочия. Другие полагают, что АП выполняет чисто служебные функции по примеру тех, которые возложены на правительство. Третьи – уподобляют её секретариату ЦК КПСС в советский период.

Ответ на все эти споры дал сам Касым-Жомарт Токаев: «Администрация президента, став «политическим штабом», сконцентрирует свои усилия на стратегических направлениях социально-экономического развития государства, вопросах внутренней и внешней политики, обороны и безопасности, правовой и кадровой политики». В своем послании народу Казахстана Касым-Жомарт Токаев также отметил, что отныне именно правительство будет нести полную ответственность за реализацию экономической политики. «Оно должно обладать всеми рычагами самостоятельного управления экономикой без волокиты и бюрократии, без согласований с Администрацией президента» [2]. Как считает Токаев, политическая система обновленного Казахстана должна базироваться на четкой формуле «сильный президент – влиятельный парламент – подотчетное правительство».

Структура

В настоящее время президент Касым-Жомарт Токаев является безальтернативным политическим лидером и центром новой консолидации казахстанского общества. Как ранее отмечалось в докладе КИСИ, после прихода к власти Токаева и событий «трагического января», политическая элита Казахстана кардинально обновилась почти на 80% [3]. Меритократия стала важным принципом выдвижения руководящих кадров. Чиновничья ротация напрямую затронула АП, которая сегодня является главной «кадровой скамейкой» для президента Казахстана и ценным резервом на повышение.

1 сентября 2023 года Касым-Жомарт Токаев подписал важный указ о реорганизации структуры Администрации президента Казахстана [4].

В обновленную структуру Администрации президента вошли:

• руководитель Администрации президента;
• секретарь Совета безопасности;
• начальник канцелярии президента;
• помощники президента;
• советники президента;
• отделы Администрации президента.

Кроме того, были учреждены должности помощников президента:

• по вопросам внутренней политики и коммуникациям;
• по экономическим вопросам;
• по международным вопросам;
• по правовым вопросам;
• по вопросам науки и инноваций.

Этим же решением были упразднены должности заместителей руководителя АП, а также сокращены четыре отдела администрации.

В настоящее время руководство Администрации президента Казахстана выглядит так:

• государственный советник Ерлан Карин;
• руководитель Администрации президента Айбек Дадебаев;
• секретарь Совета безопасности РК Гизат Нурдаулетов;
• начальник канцелярии президента Бакытжан Сариев;
• помощник президента по вопросам внутренней политики и коммуникациям Руслан Желдибай;
• помощник президента по международным вопросам Ержан Казыхан;
• помощник президента по правовым вопросам Ержан Жиенбаев;
• советник президента Бауыржан Омаров;
• советник президента Малик Отарбаев;
• советник президента Болат Акчулаков;
• советник президента Ернар Баспаев;
• советник президента – пресс-секретарь президента Берик Уали;
• советник президента – специальный представитель президента по международному экологическому сотрудничеству Зульфия Сулейменова;
• советник президента по вопросам науки и инноваций Кунсулу Закарья;
• советник президента Ерулан Жамаубаев;
• заместитель секретаря Совета безопасности РК Мурат Баймукашев;
• заместитель секретаря Совета безопасности РК  Нуржан Каджиакбаров;

Администрация включает в себя следующие структурные подразделения:

• канцелярия президента РК;
• отдел информатизации и защиты информационных ресурсов;
• отдел социально-экономической политики;
• общий отдел;
• отдел внутренней политики;
• отдел по коммуникациям;
• отдел правоохранительной системы;
• государственно-правовой отдел;
• секретариат Ассамблеи народа Казахстана;
• отдел государственного контроля;
• отдел государственной службы;
• пресс-служба президента РК;
• отдел внешней политики;
• служба протокола президента РК;
• представительство президента в парламенте РК;
• отдел по контролю за рассмотрением обращений;
• ситуационный центр Совета безопасности РК;
• отдел военной безопасности и обороны Совета безопасности РК;
• отдел актуальных вопросов безопасности Совета безопасности РК;
• аналитический отдел Совета безопасности РК;
• секретариат государственного советника РК.

Экспертные оценки

Суть модернизационной политики Касым-Жомарта Токаева заключается в создании принципиально новой экономической, политической и социальной структуры Казахстана, которая обеспечила бы не только завершение постсоветского транзита, но и устойчивое будущее страны. Аналитики выделяют три главных момента во всех кадровых решениях президента Токаева.

Первое – планомерный отход от прежней, еще советской системы и выстраивание новой современной системы госуправления; второе – постепенное делегирование отдельных полномочий верховной президентской власти на «нижние этажи» и другие ветви власти; третье – постоянный подбор и расстановка новых кадров, способных не только четко выполнять поручения президента, но быть инициативными и брать ответственность на себя, обладающих требуемыми навыками и компетенциями. В докладах Каспийского института стратегических исследований неоднократно отмечались проблемы с «кадровой скамейкой» в Казахстане, где сегодня возник значительный дефицит компетентных организаторов и исполнителей.

Понятно, что в такой напряженной ситуации на АП приходится двойная нагрузка – быть источником проверенных кадров, лично преданных президенту Токаеву, и одновременно служить ближайшим полигоном для модернизационных экспериментов. Как отмечает казахстанский политолог Данияр Ашимбаев, за время президентства Токаева сменилось семь руководителей администрации, четыре государственных секретаря, три управляющих делами, три премьер-министра, два первых вице-премьера и пять первых замов руководителя АП.

Недавняя оптимизация структуры Администрации президента Казахстана проявилась в том, что были упразднены должности заместителей руководителя АП, а также сокращены четыре отдела. Эксперты связывают данную реорганизацию со стремлением президента Токаева упростить и упорядочить структуру Администрации, чтобы добиться дебюрократизации и более эффективного исполнения его поручений. Не секрет, что прежние реорганизации приводили только к росту числа подразделений АП, что соответствует постоянному увеличению их властных функций, в том числе так называемых «скрытых» полномочий.

Другой важный тренд в кадровой политике президента Токаева – неуклонное усиление структур исполнительной власти путем делегирования в правительство наиболее успешных чиновников из АП. Так, в сентябре 2023 года Касым-Жомарт Токаев в рамках реорганизации структуры АП упразднил должности заместителей руководителя Администрации, одним из которых была Аида Балаева. Тогда же она, как эффективный руководитель медиа-блока, была назначена министром культуры и информации. Другой пример: президент Казахстана 6 февраля 2024 года своим указом назначил новым премьер-министром РК тогдашнего руководителя своей администрации Олжаса Бектенова. Напомним, что Бектенов занимал пост руководителя Администрации президента с 3 апреля 2023 г., а до того в течении года был председателем Агентства по противодействию коррупции. Эксперты связывают данные назначения с большим кредитом доверия к сотрудникам АП со стороны президента Токаева и стремлением «оживить» работу кабмина, чтобы его деятельность соответствовала ожиданиям населения и вписывалась в концепцию «нового Казахстана» [5].

Новый руководитель АП РК

Важнейшей фигурой политического процесса всегда являлся руководитель президентской Администрации, который отвечает за прохождение законопроектов, указов и распоряжений главы государства, координирует работу помощников и советников главы государства, организует и направляет работу структурных подразделений АП, обеспечивает её взаимодействие с другими государственными органами. Роль руководителя АП в современной политической системе определяется также тем, что именно он представляет президенту предложения по персональным назначениям на руководящие должности. Тем самым, глава АП сосредоточивает в своих руках ключевые функции не только в подведомственной ему структуре, но и во всей системе верховной власти. Как уже отмечалось выше, АП РК осуществляет важнейшие управленческие и контрольные функции и дирижирует работой всех органов и учреждений, прямо и косвенно подчиненных президенту.

С 6 февраля 2024 года руководителем Администрации президента Казахстана является Айбек Аркабаевич Дадебаев. Он родился 1 апреля 1980 года в Алматы. В 2001 году окончил Казахский университет международных отношений и мировых языков им. Абылай хана по специальности «документовед-международник»; в 2003 году – магистратуру того же вуза, магистр регионоведения.

Важные системные качества нового руководителя АП – преданность делу, целеустремленность, ответственность, способность выделить главное, высокая работоспособность, компетентность и эффективность. Их заметил и сумел по достоинству оценить, еще будучи председателем Сената (верхняя палата парламента Казахстана) Касым-Жомарт Токаев, у которого молодой Айбек Дадебаев был тогда помощником. В 2011 году вслед за шефом он был переведен в постоянное представительство Казахстана при отделении ООН в Женеве (там же работал и нынешний глава казахстанского МИД Мурат Нуртлеу). В 2013 году Дадебаев вернулся вместе с Токаевым в Астану, сначала был заместителем заведующего, а затем – заведующим секретариатом председателя Сената.

В 2019 году, когда Касым-Жомарт Токаев возглавил Казахстан, Айбек Дадебаев назначается замначальника канцелярии президента, а в мае 2021 года – заместителем управляющего делами президента (УДП). В январе 2022 года  Дадебаев получает повышение – становится руководителем управделами президента, где проводит цифровую трансформацию с целью оптимизации управленческих процессов и усиления исполнительной дисциплины. При Айбеке Дадебаеве произошло укрепление подведомственного УДП Телерадиокомплекса при президенте РК (целевой медиа-ресурс по информационному обеспечению деятельности главы государства), в состав которого были включены информационное агентство Kazinform и ТВ-канал Jibek Joly (первый национальный спутниковый телевизионный канал, ведущий круглосуточное вещание).

В начале мая с.г. Айбек Дадебаев дал свое первое большое интервью в качестве руководителя Администрации президента телеканалу Jibek Joly. Большинство казахстанских и российских экспертов выделяют в указанном интервью А. Дадебаева три «горячих» темы – помощь жителям пострадавших от паводков регионов Казахстана и предотвращение стихийных бедствий в будущем, возвращение незаконно выведенных активов из-за границы, а также развитие государственного языка [6]. На наш взгляд, наиболее интересной является заключительная часть указанного интервью, в которой раскрываются принципы кадровой политики президента Токаева. Айбек Дадебаев рассказал о практике президентского резерва и создании с 2024 года региональных кадровых резервов. «Президентский молодежный резерв существует уже пять лет. За это время 289 резервистов были трудоустроены на различные должности, 3 – в корпус «А», 36 – на политические должности. Кроме того, молодые резервисты также были избраны депутатами Мажилиса [нижняя палата парламента]», – отмечает руководитель АП.

Он также сообщил, что «Администрация активно работает над повышением уровня активного участия образованных и квалифицированных граждан в государственных делах, совершенствованием требований к государственным служащим в соответствии с заявленной президентом концепцией «Адал азамат» [создание нового качества казахской нации]. К примеру, в прошлом году 120 лучших выпускников – отличников вузов были трудоустроены на государственную службу. «Так, касательно Администрации президента, могу отметить, что на основании поручений президента мы начали автоматизацию процесса отбора талантливых кадров. То есть, речь идет о реализации принципа меритократии современными методами», – заявил Айбек Дадебаев. В заключение глава АП подчеркнул, что быть государственным служащим, занимать политическую должность, – это огромная ответственность и большое доверие. Поскольку на политической службе нет фиксированного срока пребывания в должности или каких-либо гарантий, то туда в результате жестких требований отбираются квалифицированные люди, преданные своему делу [7].

Задачи на будущее

При детальном рассмотрении функций и роли Администрации президента Казахстана нельзя не остановиться на существующих и будущих проблемах в системе государственно-властных отношений.

Прежде всего, отметим проблемы нормативного характера, касающихся нечеткого определения конституционно-правового статуса самой Администрации. Обновленная Конституция РК в ст. 44. п.19 лишь кратко указывает, что глава государства «формирует Администрацию президента Республики». В изначальном постановлении об Администрации, введенном указом президента РК №2565 от 20 октября 1995 года и в обновленном положении от 11 марта 2008 года указом №552, она определяется в качестве государственного органа. Правовая коллизия заключается в явном конституционном противоречии, так как государственные органы изначально определяются, как органы, принадлежащие к одной из трех ветвей власти.

Между тем, прямое соотнесение АП РК к какой-либо из трех ветвей власти или звеньев госаппарата является в корне неверным. Неопределенность и противоречивость её правового статуса было еще приемлемо при суперпрезиденской форме власти, однако сейчас нахождение АП в «серой зоне» права порождает множество юридических проблем во взаимодействии с другими ветвями власти. Эти накопившиеся противоречия будут только нарастать, поскольку президент Токаев твердо заявил «об окончательном переходе от суперпрезидентской формы правления к президентской республике с сильным парламентом». [8] Как считают эксперты, решение данной проблемы – это специальный закон «Об Администрации президента РК» или принятие разъясняющих дополнений к ст. 32 «Администрация президента» в конституционном законе «О президенте Республики Казахстан».

При разработке юридических норм обязательно нужно учитывать, что сам термин «Администрация» имеет две интерпретации – «узкую» и «широкую». В узком понимании Администрация является служебным органом государства, ответственным за работу конкретного президента, а в широком – это бесперебойный комплекс органов власти, которые заботятся о том, чтобы любой президент Республики исполнял свои конституционные обязанности в любой самой сложной ситуации. Проще говоря, это принципиальная разница трактовок, обусловленых пониманием самой природы власти либо как сугубо персоналистского режима, завязанного на судьбу конкретного политика, либо институционального политического режима, как более устойчивого и долгосрочного. Тут следует четко разграничить понятия «институт президентства» и «институт президента», поскольку именно президентство является первичным и имеет более широкое содержание. Суть института президентства заключается в создании системы норм, которые направлены на регулирование процесса выборов президента, исполнения его полномочий и функциональных обязанностей, а также все остальные аспекты исполнения им властных полномочий, включая любые чрезвычайные ситуации.

В 2022 году Казахстан пережил события «трагического января», которые представляли собой попытку государственного переворота и блокирования деятельности действующего президента Касым-Жомарта Токаева. В современной международной ситуации заметно участились случаи внешнего воздействия и даже прямых покушения на жизнь руководителей государств. Казахстанский политолог Эдуард Полетаев справедливо считает, что любая гибель главы государства является стрессовой ситуацией для политической системы страны. «Противники всегда могут воспользоваться ситуацией для продвижения своих целей, а для этого, как правило, наносится урон системе управления», – поясняет эксперт [9]. Представляется, что президентская Администрация и Сенат как постоянно действующий законодательный орган должны иметь функции «блюстительной власти» для обеспечения бесперебойного управления и устойчивости Республики Казахстан в любых самых кризисных ситуациях. Необходимо заранее продумать и подготовить механизм обеспечения преемственности и непрерывности президентской власти, а также определить многоступенчатую очередность преемственности президентства, решить вопрос о надежном резервирование функционала верховной власти.

В недавнем послании Касым-Жомарт Токаев очень точно назвал Администрацию президента «политическим штабом», который концентрирует свои усилия на стратегических направлениях социально-экономического развития Казахстана. Можно продолжить аналогию и сравнить АП с Генеральным штабом, который даже в мирное время постоянно разрабатывает планы будущих сражений и военных операций, детально просчитывает возможные угрозы и заблаговременно готовит многочисленные сценарии по отражению атак как извне, так и внутри страны.

За последние весьма непростые годы Россия и Казахстан тесно сблизились – экономически, политически и логистически; обе страны имеют сходную структуру сырьевой экономики и протяженную транзитную инфраструктуру, что объективно обуславливает общий характер внешних и внутренних вызовов. Между тем купирование существующих и потенциальных угроз может быть осуществлено не только совместными усилиями спецслужб и силовых ведомств двух стран, но и объединением аналитических и экспертных возможностей РФ и РК.

Известно, что новый руководитель Администрации президента Казахстана придает важное значение научной экспертизе и системному прогнозированию как рисков и угроз природного и техногенного характера, так и общественно-политических процессов, в том числе непосредственно влияющих на национальную безопасность. Очевидно, что активное взаимодействие АП РК с экспертным сообществом позволит увереннее смотреть в будущее.