Казахстан: какой будет Вторая республика

Президент Казахстана подписал указ о проведении 5 июня с.г. республиканского референдума по вопросу внесения изменений и дополнений в Конституцию. В специальном видеообращении Касым-Жомарт Токаев сказал, что целью новой конституционной реформы является переход от «суперпрезидентской» формы правления к президентской республике с влиятельным парламентом и ответственным правительством. [1]

Токаевским курсом

Давайте разберемся какие предстоят изменения и дополнения к Основному закону у нашего ближайшего соседа и стратегического союзника.

Тема срочных поправок в Конституцию РК была запущена сразу после январских беспорядков в Казахстане, унесших жизни более 230 человек. Напомним, что по последним данным Генпрокуратуры, 721 человек признан подозреваемым по делам, начатым после январских событий; под арестом находится 281 человек. Хотя следствие еще не завершено и окончательной политической оценки январских событий не дано, но практические выводы из этой трагедии вполне очевидны. За прошедшие месяцы многие видные политики «эпохи Назарбаева» потеряли свои посты или просто исчезли с политического поля, либо переприсягнули действующему президенту Токаеву.

Масштаб изменений в политической элите Казахстана после «трагического января» можно сравнить только со сменой кадров в первые годы после распада  СССР. Прежних политических тяжеловесов сменили новые политики второго и третьего эшелона, шагнувшие сразу на много ступеней вверх по карьерной лестнице. После неудавшейся попытки госпереворота Касым-Жомарт Токаев оказался самым влиятельным политиком в Казахстане, причем по своему президентскому рейтингу значительно опережающим все имеющиеся политические институты. По сути, действующий президент получил полный карт-бланш на переустройство казахстанского политикума с «чистого листа», которым незамедлительно воспользовался.

В итоге, на конституционный референдум будет вынесен один вопрос. Согласно имеющемуся документу, вопрос сформулирован так: «Принимаете ли вы изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, изложенные в проекте закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан», опубликованном в средствах массовой информации 6 мая 2022 года?». Это значит, что предстоящий референдум нужно понимать как всенародную поддержку курса президента Токаева на политические преобразования и его лично как действующего и будущего президента. Для казахстанской власти такой вотум доверия сегодня крайне важен, особенно в условиях международной нестабильности и неоднократных попыток различных сил дестабилизировать ситуацию в Казахстане.

Контуры реформы

Впервые контуры новой конституционной реформы были обозначены в президентском Послании от 16 марта 2022 года, которое анонсировало «начало нового этапа государственного строительства». Ключевые идеи озвученных тогда политических реформ можно структурировать в четыре основные группы.

Во-первых, был заявлен необратимый характер политической модернизации. По словам самого Токаева, «эти реформы представляют собой переломный момент для нашего народа. Мы выбираем ускорение, а не стагнацию».

Во-вторых, предложен окончательный отход от суперпрезидентской формы правления времен Елбасы к более современной форме – президентской республике с сильным парламентом. Одновременно с этим было предложено усилить роль региональных собраний – маслихатов, повысить их субъектность и самостоятельность.

В-третьих, обещаны существенные изменения в балансе властных институтов, в том числе путем ограничения президентских полномочий, переформатирования деятельности обеих палат парламента, воссоздания Конституционного суда.

В-четвертых, изменится действующая избирательная система – произойдет переход на смешанную пропорционально-мажоритарную модель и упрощение процесса регистрации политических партий.

Нынешний идеолог Акорды, госсекретарь Ерлан Карин дает такую оценку политическим переменам: «Конституционная реформа призвана оптимизировать баланс отношений между ветвями власти, расширить участие народа в управлении страной, усилить защиту конституционных прав граждан». Региональные аналитики более прагматичны: они считают, что Токаев спешит переделать конституционное и политическое поле «под себя». Так, по словам эксперта Аркадия Дубнова, «в Центральной Азии поправки в Конституцию отвечают конъюнктурным особенностям правящего режима, сохранению правящего режима или узакониванию следующего, приходящего на смену режима».

Обе эти точки зрения имеют право на существование, однако политическая практика имеет свою неумолимую логику. Президент Токаев после января сделал ряд важных шагов по укреплению своей власти: решительно отказался от дуумвирата, начал большую чистку силовиков, провел радикальные кадровые перемены. Следующим этапом должно быть появление институциональных изменений и конституционных правок, призванных стать водоразделом между разными политическими режимами – первого и второго президентов.

Быстрота и натиск

В принципе все эти вопросы «тонкой настройки власти» можно было кулуарно решить в стенах парламента, избегая бюджетных расходов на референдум и политических рисков, связанных с возможной явкой и необходимо высокими результатами. Или, как замечали многие эксперты, логично было бы спокойно подготовить конституционную реформу в ходе второго президентского срока Токаева. Зачем надо так спешить с плебисцитом? Тем более, что на подготовку и проведение общенационального референдума отводится всего один месяц, причем в непростой социально-экономической остановке и в ситуации острой международной напряженности.

Есть несколько главных версий. Может быть для того, чтобы спешно избавиться от политического наследия Нурсултана Назарбаева, ставшего уже ненужным и даже токсичным как отработавшая ступень ракеты. Или успеть радикально переформатировать электоральное поле Казахстана к предстоящим президентским выборам, которые вполне могут быть и внеочередными. Или перехватить стратегическую политическую инициативу, пока многие политические тяжеловесы в Казахстане оказались деморализованы и дискредитированы после «трагического января». В любом случае, опытный политик Касым-Жомарт Токаев действует на опережение: начинает проводить конституционную революцию «сверху». [2]

Напомним, что  предстоящий референдум по конституционным реформам состоится спустя 27 лет после последнего референдума в Казахстане. Свою первую Конституцию Казахстан принял после обретения независимости 28 января 1993 года. Однако в 1995 году была принята вторая Конституция, и с тех пор в нее пять раз вносились конституционные поправки – в 1998, 2007, 2011, 2017 и 2019 годах, но все они проходили через парламент. Референдум-2022 по конституционной реформе подается в казахстанских СМИ как важнейший этап в реализации президентской программы политических реформ. Особенность нынешнего референдума в Казахстане состоит в том, что президент инициирует «сверху» конституционную реформу, которая не расширяет, а наоборот – перераспределяет часть его полномочий другим институтам власти.

Исправленному верить

Региональные аналитики отмечают, что это будут вторые поправки к Конституции Казахстана за все время президентства Касым-Жомарта Токаева. Напомним, когда Нурсултан Назарбаев покинул пост президента до истечения срока его полномочий, по предложению Токаева столица Астана была переименована в Нур-Султан в марте 2019 года. Тогда соответствующие поправки, предложенные вторым президентом, были быстро внесены в Конституцию РК. Сегодня об этом эпизоде не любят вспоминать в Акорде. Тем более, что предложенные ныне конституционные поправки Токаева куда масштабнее и значительнее.

К настоящему моменту в Конституцию Казахстана планируют внести 56 поправок к 33 статьям. На их основании будут внесены изменения в 20 законов. Поправки, подготовленные президентской рабочей группой, включают восстановление упраздненного в 1995 году Конституционного суда и ряд ограничений для первого и действующего президентов. Так, фактически упраздняется статус Елбасы как лидера нации и его особые привилегии. А для действующего президента вводится запрет быть членом политической партии, а его родственникам занимать высокие политические должности и должности в квазигосударственном секторе. [3]

Предлагаются заметные конституционные изменения в составе и деятельности парламента, а также в избирательной системе. Среди общественно важных новелл – упрощение регистрации политических партий, запрет смертной казни и уточнение права собственности на землю. Теперь земля и природные ресурсы принадлежат народу, а не  государству. Это крайне интересный акцент, посколько земельный вопрос и возможная передача части сельскохозяйственных земель китайским компаниям не раз были поводом к масштабным волнениям в Казахстане. [4]

Базис и надстройка

Примечательно, что по всем пунктам поправок Конституционным советом дано положительное заключение о соответствии их Конституции. В целом, по мнению аналитиков, президентский пакет конституционных поправок носит исключительно инструментальный характер, в нем уточняется  и дополняется модель государства как аппарата. Заметим, что изменение сложившейся структуры власти происходит по типовому пути западной либерализации. Самое интересное, что этот процесс вестернизации происходит в типично восточной стране с уже сложившейся клановой системой власти/собственности и мощным сплетением элит, тесно породнившихся между собой за годы независимости. Вот это зримое несоответствие между «базисом» и «надстройкой», как говорили ранее марксисты, может быть существенной проблемой при практической реализации конституционной реформы.

Особо отметим, что в ходе обсуждения конституционного проекта в казахстанском обществе выдвигался набор иных альтернатив. Назывался целый ряд действующих норм Конституции, которые отдельным политическим силам хотелось бы подвергнуть ревизии. К ним, в частности, относятся: светский характер государства, статус казахского языка как государственного и русского языка как официального, снятие запрета на деятельность объединений, создаваемым по национальным, религиозной, признакам и так далее. Такие несвоевременные инициативы были жестко заблокированы президентской администрацией. [5]

Все это свидетельствует о том, что существующий запрос на политические перемены в Казахстане намного шире чем предложенная Токаевым сугубо аппаратная модель изменений «сверху», причем исполненная по западному либеральному лекалу. Январские события уже показали всю остроту существующих трендов как на религиозную архаику, так и на социальную справедливость. Не исключено, что эти жгучие темы могут всплыть во время второй легислатуры Токаева, они могут стать как основой для нового этапа изменений в Конституции РК, так и поводом к новым массовым беспорядкам.

Подробно о поправках

Как отмечалось выше, предложенные президентские оправки затрагивают 33 статей Основного закона, то есть де-факто будет изменена треть Конституции. По замыслу Акорды, это должно показать «масштабность и фундаментальный характер намеченной Токавевым политической реформы». Все эти поправки «сверху» взаимосвязаны друг с другом и имеют общую политическую логику. Во-первых, в целом конституционная реформа направлена на системную трансформацию государственно-политической модели Казахстана и, как было заявлено с высокой трибуны, «проводится в интересах всего общества». И во-вторых, декларируемая цель конституционной реформы – системная трансформация действующей политической модели. [6]

Какие изменения произойдут в политической системе Казахстана после новой конституционной реформы? В соответствии с описанной выше логикой президентского Послания, их можно также разделить на четыре основные направления:

Во-первых, произойдет перераспределение ряда властных полномочий: как от президента парламенту, так и от центральной власти к региональной. Прописывается в Конституции беспартийный статус президента, судей и членов избиркома. Предложен отказ от наделения первого президента статусом лидера нации при отображении его заслуг в становлении независимости. Вводится также запрет родственникам президента занимать руководящие должности.

Во-вторых, усилится роль и повысится статус палат парламента. Происходит внедрение смешанной модели формирования Мажилиса  – партийные списки и одномандатные округа, расширение контрольных функций парламента, оптимизация законодательных процедур. Принципиальное значение здесь имеет изменение порядка формирования Мажилиса и Сената. Как отмечалось нами ранее, Сенат укрепляет свою роль в качестве органа, который отстаивает интересы регионов, различных слабо представленных социальных и этнических групп. С упразднением квоты АНК и внедрением смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы (с соотношением 70 на 30) новый Мажилис также усиливает свою институциональную легитимность.

В-третьих, расширится участие населения в управлении страной. Будут введены выборы депутатов Мажилиса по одномандатным округам, внедрен механизм отзыва депутатских мандатов, предложено назначение акимов областей на альтернативной основе с согласия депутатов маслихатов.  С одной стороны, это обусловлено необходимостью максимального охвата всего электорального ландшафта страны, учета всего спектра взглядов и убеждений граждан. С другой – на локальном уровне, там, где необходимы более тесные контакты депутатов с гражданами, внедряется полностью мажоритарная система. Эта модель наряду с системным усилением маслихатов коренным образом меняет отношения между исполнительными и представительными органами власти в регионах.

В-четвертых, усилятся механизмы защиты конституционных прав граждан. Вновь создается Конституционный суд как высший независимый орган обеспечения законности, уполномоченному по правам человека предоставляются конституционные гарантии и иммунитет, на конституционном уровне запрещается смертная казнь. В целом эти инициативы, по замыслам реформаторов, «окажут комплексное воздействие на формирование новой политической культуры в стране, укрепят доверие между властью и гражданами».

В итоге, в Казахстане завершится окончательный переход от суперпрезидентской модели к президентской республике. Устанавливается классическая модель, где президент – это равноудаленный политический институт арбитража, не обладающий какими-то сверх исключительными полномочиями и привилегиями. Таким образом, в результате реформ будет выстроен новый, более оптимальный баланс взаимоотношений ветвей власти и  эффективный диалог государства и общества. Касым-Жомарт Токаев считает, что это создает основу для перехода к новой модели государственного устройства – Второй республике.

Конституция без Елбасы

Особое место в президентском пакете занимают место поправки об исключении особого статуса Нурсултана Назарбаева как Елбасы или лидера нации. Ранее вопросы, связанные со статусом первого президента страны, не могли быть предметом республиканского референдума. Однако казахстанские сенаторы предложили исключить эту норму из законодательства, а депутаты Мажилиса быстро поддержали такое решение. Более того, в Конституционный совет было направлено дополнительное обращение об исключении нормы, касающейся статуса первого президента. По мнению членов рабочей группы, историческая роль первого президента Казахстана общеизвестна и не требует отдельного закрепления в Конституции. Тем самым, Нурсултан Назарбаев из неприкасаемого постепенно превратился в неназываемого. [7]

Долгое время Нурсултана Назарбаева вполне заслужено называли «евразийский де Голль». Обе эти масштабные фигуры были призваны выполнить одну и ту же историческую миссию. «Воссоздать нацию из отбросов, причем на руинах поражения», как писал главный теоретик голлизма, а впоследствии премьер-министр Пятой республики М. Дэбре. Если внимательно присмотреться, то все постсоветские страны, как и послевоенная Франция, появились на свет с родовой травмой идентичности. Она обусловлена тем, что эти страны возникли как «новые» государства без государствообразующей общности. Это был продукт быстрого демонтажа военной империи, а не результат героической национально-освободительной борьбы или исторически преемственного развития.

Исторический опыт показал, что устойчивость политического процесса на первом этапе становления государства может обеспечить только сильная власть, возглавляемая национальным авторитетом, по типу режима «персональной власти» Шарля де Голля во Франции. Это может быть новая республика, возглавляемая лидером нации как верховным арбитром и зримым символом национального суверенитета. К примеру, в республиканской Франции, как и во многих постсоветских странах, президент является де-факто «некоронованным монархом», к которому сходятся все нити власти. Смысл доктрины верховного арбитража сводится к передаче главе государства очень важной функции: он должен возвышаться над всеми политическими силами и гарантировать нормальное функционирование органов в рамках закона.

Политическая практика второй половины ХХ века показала всю эффективность и стабильность политического строя Пятой республики. Напомним, когда харизматический лидер де Голль добровольно сошел со сцены, голлизм, как система, продолжал действовать. Аналогичным путем пошел и первый казахстанский президент Нурсултан Назарбаев, показавший единственный вариант добровольного политического транзита на постсоветском пространстве. Их политическая судьба – Де Голля и Назарбаева – имеет много общего, вплоть до трагического финала: отчасти пересидеть на троне свое время и быть затем отверженным мятежной толпой. На стенах восставшего Парижа в мае 1968 года студенты писали: «Старик, ты надоел – уходи!», точно также в Талды-Кургане в январе 2022 года толпа молодежи кричала: «Шал, кет!».

Исторический урок состоит в том, сильный президент с особыми полномочиями необходим молодой республике только в условиях переходного периода, политического и экономического кризиса. И эта система лидера нации или «некоронованного монарха» вполне выполнила свою роль – и во Франции, и в Казахстане. Например, прекращение правительственной чехарды, достижение стабильности власти и значительный экономический рост – все это явилось результатом сильного президентства во Франции. Затем при сменившем «великого француза» президенте-бюрократе Помпиду страна не только не развалилась, но и достигла в своей истории самого высокого уровня индустриализации. С исчезновением особых обстоятельств постепенно отпала необходимость в «некоронованном монархе», и президент Франции вернулся в обычные рамки, отведенные ему Конституцией.

В среднесрочной перспективе это означает постепенный переход от режима «ручного» супер-президентского управления к более демократичной и институционально-устойчивой форме правления – президентско-парламентской.  Примерно таким же проверенным путем собирается пойти Касым-Жомарт Токаев, когда говорит о формировании принципиально нового конституционного баланса между институтами власти. В первую очередь, это касается его инициативы об окончательном переходе от суперпрезидентской формы правления к президентской республике с сильным парламентом. По замыслу Акорды, предстоящий референдум по конституционной реформе создаст правовую основу Второй республики – новой, более эффективной и сбалансированной модели взаимоотношений государства и общества.

О рисках референдума

Назначенный на 5 июня общенациональный референдум является большим вызовом для казахстанской власти. Этот переломный момент представляет собой одновременно ситуацию административного перенапряжения, завышенных ожиданий общества, а также создает окно уязвимости для внутренних и внешних воздействий.

Первый фактор риска – внутриполитическая дестабилизация. Казахстанский аналитик Марат Шибутов предупреждает: «В период до и после референдума у нас будут попытки раскачать ситуацию, чтобы снова попытаться сместить власть или чтобы на нее давить. Вмешиваться могут все – от зарубежной оппозиции и украинский центров спецпропаганды до подельников тех, кто сейчас сидит в СИЗО за январские события». Эти опасения публично подтвердил заместитель министра обороны Казахстана Султан Камалетдинов – как раз в то время, когда Касым-Жомарт Токаев с официальным визитом посетил Турцию: «Есть риск дестабилизации внутри страны». [8]

Второй фактор риска – внутренний сбой или зависание системы власти. Казахстанская власть одновременно проводит две радикальные системные реформы – кадровую и конституционную, что довольно опасно. Глава государства делает на будущий референдум высокую ставку, исходя из стратегического представления о необходимости общенациональной легитимизации. Как замечает казахстанский политолог Данияр Ашимбаев, «конституционные поправки должны получить очень высокие показатели (явка не ниже 70%, а поддержка проекта – не менее 90%); при этом референдум должен пройти максимально транспарентно, без нарушений, «каруселей» и накруток». Насколько будут выполнимы эти завышенные требования для новой команды из «необстрелянных» назначенцев Токаева, покажет ближайшее время. 

Третий фактор риска – международный. Незадолго до объявления референдума Касым-Жомарт Токаев опубликовал любопытную статью в The National Interest. В ней президент изложил  свою точку зрению касательно ситуации в Украине, свое видение на геополитическую ситуацию и рассказал про реформы в Казахстане. «Мы вступаем в новую эру демократических преобразований в Казахстане», – заявляет Токаев. И делает в статье такой интересный вывод: «Как внутри страны, так и на международном уровне партнерство, по-прежнему является единственным способом построить лучшее общее будущее мира и процветания. Мы хотим укрепить нашу 30-летнюю крепкую дружбу и сотрудничество с Европой и Соединенными Штатами». [9]

Ранее уже приходилось отмечать нарастающее различие стратегических векторов политической модернизации в России и в Казахстане. Например, в данный момент РФ публично говорит о возможности введения смертной казни. Президент Токаев, напротив, предлагает внести изменения в Конституцию для окончательного закрепления отмены смертной казни. Такое очевидное различие стилистики мирного и военного времени, напоминающее зомбартовский конфликт «воинов» и «торговцев», может в ближайшей перспективе внести некоторые трудности в политический диалог между Москвой и Нур-Султаном.

Наконец, сам термин Вторая республика, широко используемый в казахстанских СМИ, представляется не слишком удачным. Особенно в контексте французского политического опыта, к которому так любит апеллировать сам Токаев. Напомним, что Вторая Французская республика была провозглашена в феврале 1848 года после революции, отречения и бегства Луи-Филиппа I. Затем президентом республики стал племянник Наполеона I, который сразу начал править авторитарными методами. 2 декабря 1851 года он присвоил себе исключительные полномочия, а через год провозгласил себя императором Наполеоном III. На этом Вторая республика прекратила существование и началась Вторая Французская империя. Будем надеяться, что Вторая республика в Казахстане избежит подобной участи.