Иранский подход. Почему Тегеран не готов ратифицировать соглашение по Каспию?

Каспийское море, в отличие от Персидского залива и Ормузского пролива, никогда не было особо приоритетным направлением во внешней политике Ирана. Тегеран рассматривал Каспий как разделенную между ним и СССР сферу влияния. Однако после распада  Советского Союза и, как следствие, появления новых прикаспийских государств – Азербайджана, Казахстана и Туркменистана, – стало ясно, что договариваться теперь нужно будет уже не только с Россией.

Отныне Каспийское море стало более сложным объектом в вопросе делимитации и распределения ресурсов в его недрах. Впоследствии было проведено множество встреч дипломатов стран каспийской «пятерки», 12 встреч на уровне министров, 5 саммитов, пока 12 августа 2018 года в казахстанском городе Актау не был подписан первый на постсоветском пространстве договор, регулирующий правовой статус Каспия.

Учитывая тернистый путь к Конвенции, который лежал через преодоление немалого количества противоречий между сторонами, подписание соглашения выглядело большим успехом. Однако, несмотря на то, что документ был поддержан лидерами всех пяти каспийских держав, в силу он не вступил до сих пор. Это связано с тем, что Иран, единственный из «пятерки», так и не ратифицировал данное соглашение. Несмотря на призывы [1] Москвы сделать это быстрее, а также на заверения прежнего министра иностранных дел Ирана Мохаммада Джавада Зарифа о внесении законопроекта на рассмотрение в парламент, на сегодняшний день этого так и не произошло. Впрочем, у Тегерана есть на то свои причины.

Один против всех

Изначально Иран не видел проблемы в делении Каспийского моря с распадом СССР: по его мнению, договоры, заключенные с Советской Россией в 1921 и 1940 годах о разделе Каспия 50 на 50, вполне могли оставаться действующими. То есть 50% по праву оставались за Тегераном, а Россия вместе с вновь образовавшимися постсоветскими странами должна оставшуюся половину поделить между собой. Несложно догадаться, что это мало кого могло устроить. Более того, вышеупомянутые договоры регулировали лишь судоходство и рыбный промысел в каспийской акватории, о вопросах недропользования и транзитно-транспортных отношениях там не упоминалось.

Стоит также отметить, что Азербайджан, Туркменистан и Казахстан активно стремились самореализоваться и монетизировать ресурсы Каспийского моря, выйти как можно быстрее с ними на внешние рынки. На тот момент указанные задачи являлись для них приоритетными, поэтому они уходили от решения юридических вопросов о разделении Каспия на сектора. Как итог: республики бывшего СССР решили осуществлять разведку и добычу углеводородов в любой точке Каспийского моря, что привело к эскалации напряженности между прибрежными странами. Напрашивался новый механизм правового регулирования.

Именно таким механизмом должна была стать Конвенция о правовом статуса Каспия. Тем не менее, главный вопрос о принципе деления морского дна, ресурсов и акватории моря между «пятеркой» все еще остается открытым. Здесь нужно понимать, что у прикаспийских стран отличаются взгляды не только на то,  как делить, но и что делить. Так, Иран настаивал на делении как водной поверхности, так и дна Каспийского моря на равные части, по 20% каждой стороне. Это увеличило бы его сектор в два раза в соотношении с береговой линией, однако Россия была против деления акватории Каспия, так как это нарушило бы сложившейся за 70 лет режим хозяйственного пользования водоемом.

Азербайджан, Казахстан и Туркменистан придерживались «медианного» метода раздела каспийского дна и акватории (линия, каждая точка которой находится на равном удалении от соответствующих ближайших точек на побережьях этих государств). При таком раскладе Ирану доставалось бы лишь 14%. Естественно, Тегеран это не устраивает, тем более, по оценкам специалистов [2], доставшийся ему участок может оказаться беден на ресурсы. Также следует отметить, что иранское побережье имеет вогнутую форму, что делает применение медианного метода еще более неподходящим для Исламской Республики Иран (ИРИ). Это обстоятельство было принято во внимание в Конвенции: в подписанном соглашении между сторонами о дальнейших переговорах по установлению исходных линий говорится о необходимости учитывать неблагоприятную форму побережья. 

Таким образом, метод установления исходных прямых линий должен быть определен в процессе пятисторонних переговоров прикаспийских стран. Что касается, дна и ресурсов, то этот вопрос урегулирован в северной части Каспийского моря путем заключения двусторонних или трехсторонних соглашений [3], остается южная часть – тут Ирану надо как-то договариваться с Туркменистаном и Азербайджаном.

Реакция внутри страны

Надо сказать, что, несмотря на дипломатические успехи и достижения компромисса между «пятеркой», в Иране подписание Конвенции восприняли далеко не лучшим образом. Прежнего президента страны Хасана Рухани в социальных сетях обвиняли в предательстве и продаже интересов страны, нарушении ее территориальной целостности [4].

По мнению [5] профессора международных отношений и бывшего депутата иранского парламента Элахе Кулаи, страна выбрала неподходящее время для решения таких вопросов как подписание актауского соглашения. По ее словам, позиции Тегерана были заметно ослаблены односторонним выходом США из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по иранской ядерной программе. Эксперт, в частности, напомнил, что когда президент США Джордж Буш-младший причислил Иран к «оси зла» в 2002 году, прикаспийские страны тогда же попытались исключить Исламскую Республику Иран из переговорного процесса на первом саммите в Ашхабаде. Элахе Кулаи, проводя параллель с усилением давления Трампа на Тегеран в 2018 году, считает, что встреча в Актау прошла в негативном для Ирана ключе, интересы страны были проигнорированы.

Вместе с тем, руководство ИРИ не раз подчеркивало, что национальные интересы в результате заключения каспийского соглашения ущемлены не были. Официальные лица заявляют [6], что Иран продолжит добиваться наиболее выгодного распределения морских ресурсов Каспия, которое будет отвечать принципам территориальной целостности. Пока все законные интересы Ирана не будут учтены, парламент Конвенцию не ратифицирует.

Вполне вероятно, что ратификация документа затягивалась из-за нежелания прежнего руководства в лице реформатора Рухани брать на себя ответственность, особенно ввиду резкой критики этого соглашения со стороны общественности. В теории пришедший к власти в июне 2021 года консерватор Эбрахим Раиси мог бы ускорить процесс ратификации, в частности, потому, что Конвенция регулирует некоторые вопросы, которые являются особо важными для Ирана на Каспийском море. Один из таких вопросов – Транскаспийский газопровод (ТКГ).

Каспийский газ

Транскаспийский газопровод – проект, который в значительной степени беспокоит не только Иран, но и Россию. Трубопровод, проложенный по дну Каспия длиной в 300 км, по плану свяжет Туркменистан, Казахстан и Азербайджан, поставляя «голубое топливо» через Турцию и далее через Трансадриатический газопровод в страны Европейского союза. Проект ТКГ является последним недостающим пазлом в Южном газовом коридоре, призванном диверсифицировать поставки энергоресурсов в Европу. Как Иран, так и Россия негативно смотрят на то, чтобы Ашхабад составил им конкуренцию на рынке углеводородов. Свою позицию они подкрепляют экологическим аспектом: главным аргументом Тегерана и Москвы против проекта указанного газопровода стала возможная угроза природе Каспия и его биологическому разнообразию [7]. Надо отметить, что Конвенция ни разрешает, ни запрещает строительство ТКГ, она лишь указывает на то, что осуществление масштабных морских проектов в обязательном порядке должно учитывать «экологический фактор» и обсуждаться со всеми каспийскими странами. Из-за позиции Тегерана и Москвы реализация проекта ТКГ откладывается уже много лет.

Понимая, что дальше сдерживать окольными путями Транскаспийский газопровод не получится, Тегеран пошел дальше и решил наладить отношения с региональными газовыми игроками. Так, в ноябре 2021 года он заключил соглашение с Туркменистаном и Азербайджаном о своповых поставках газа [8]. Согласно договоренности, ежегодно из Туркменистана в Азербайджан через Иран будет отправляться от 1,5 до 2 млрд. кубометров газа. В июне 2022 года Иран и Азербайджан подтвердили намерение о наращивании своповых поставок в два раза [9]. Расчет Тегерана прост: расширение торговли с Туркменистаном даст ему возможность стать участником транзитных маршрутов и газовых коридоров.

Если отношения Тегерана и Ашхабада продолжат укрепляться в контексте наращивания своповых поставок газа, то строительство ТКГ, который предусматривает «обход» Ирана, может и вовсе быть отложено на неопределенный срок.

В свою очередь для Туркменистана использование иранской газораспределительной сети дает ряд преимуществ, главное из которых – отсутствие затрат на строительство новых трубопроводов. Соглашение между Тегераном и Ашхабадом – это не просто поставки 1,5 млрд. кубометров газа, эта договоренность призвана изменить баланс сил на газовом рынке, и первый шаг на пути к этому сделан. Таким образом, связанный с Конвенцией энергетический вопрос уже не столь остро стоит для Ирана.

Проблемы безопасности

На фоне неоднозначного отношения к каспийской Конвенции внутри Ирана и снижения для него актуальности проблемы ТКГ, может сложиться впечатление, что интерес ИРИ к договору по Каспию минимален. Однако существует направление, которое занимает особое место во внешнеполитической стратегии Тегерана – проблема безопасности. В этом ключе Конвенция может дать определенные гарантии, которые отвечают иранским интересам.

Базовой целью ИРИ на протяжении последних десятилетий стало выдавливание из региона западных сил, и, прежде всего, США. Для этого Тегеран оказывал поддержку существующим антиамериканским силам и создавал свои собственные прокси-структуры в Ираке, Афганистане, Сирии, Ливане и других странах. Ракетные удары шиитских группировок по объектам США в Ираке, опосредованное взаимодействие с талибами в Афганистане, регулярное опасное сближение иранских ракетных катеров с американскими военными кораблями в Персидском заливе – все это служит задаче наращивания давления, чтобы подтолкнуть Вашингтон покинуть регион.

При этом США – это только первичная проблема для Тегерана. В долгосрочной перспективе ИРИ заинтересована в том, чтобы на ее границах не было вообще никаких сил нерегиональных государств. Данная позиция регулярно находит отражение в публичных заявлениях [10] иранских политиков. Наконец не стоит забывать еще об одном раздражителе для Тегерана – Израиле, который в последние годы идет по пути налаживания отношений и расширения сотрудничества с рядом стран Ближнего Востока и Южного Кавказа.

В случае с Каспийским морем устремления Ирана во многом совпали с позицией России. В итоге два государства настояли на закреплении в Конвенции положения о недопустимости размещения воинских контингентов и военных объектов некаспийских стран в акватории Каспия.

Актуальность этого пункта за последние годы только возросла. Так, Иран с явной озабоченностью [11] наблюдал за процессом урегулирования в Карабахе, опасаясь привлечения к решению данного вопросам нерегиональных игроков. Также Тегеран не скрывал беспокойства по поводу азербайджано-турецких военных контактов и сотрудничества Баку с Тель-Авивом.

Знаковой историей стали азербайджано-турецкие военные учения в сентябре 2021 года на побережье и в акватории Каспийского моря [12], к которым позже присоединился Пакистан [13]. Эти маневры вызвали резкую реакцию Тегерана, который, ссылаясь на соответствующую статью Конвенции, заявил о незаконности проведения подобных учений [14]. Проблема, однако, в том, что именно Иран остается единственной страной, не ратифицировавшей соответствующий документ. Поэтому с формальной точки зрения Азербайджан положений Конвенции не нарушал, поскольку в силу она вступает только после ее ратификации всеми участниками каспийской «пятерки».

На двух стульях

Ключевой проблемой подхода ИРИ к каспийской Конвенции остается противоречивое отношение иранского общества и иранских политиков к её различным положениям. Фактически главной причиной подписания Конвенции Тегераном стало то, что договор отвечает интересам ИРИ в сфере безопасности. Кроме того, существовала опасность, что при затягивании принятия Конвенции со стороны Тегерана, судьбу Каспия начали бы решать вообще без Ирана в рамках договоренностей между остальными странами.

В то же время предлагаемые варианты разделения Каспия Иран не устраивают. Более того, общественное мнение страны в значительной степени склонно оценивать Конвенцию и её возможные последствия как предательство национальных интересов.

Фактор общественного мнения за последнее время только обострился [15]. Протестные настроения в Иране остаются серьезной проблемой из-за непростой экономической ситуации. Кроме того, ситуация подогревается внутриполитической борьбой между условными консерваторами и реформаторами. Первые регулярно критиковали Рухани и его команду за сближение с Западом. Теперь потерявшие власть реформаторы ставят под сомнение подход Раиси по сближению с Китаем и Россией.

Показательным примером сложности обстановки стали локальные протесты иранцев [16] против заключения 25-летнего стратегического ирано-китайского соглашения. При этом с точки зрения текущих реалий Китай остается практически безальтернативным направлением для экономики Ирана.

Таким образом, в нынешней ситуации иранские власти почти наверняка не пойдут на ратификацию соглашения, опасаясь негативной реакции общества. При этом Тегеран продолжит призывать стороны выполнять положения Конвенции по вопросам безопасности. Хотя формально именно Иран не дает положениям Конвенции о статусе Каспийского моря вступить в законную силу.